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中國鄉村中的選擇性政策執行

http://www.xjass.com  2011年05月01日 00:03:49 新疆哲學社會科學網

    一種選擇性的政策執行的模式已經在中國的鄉村中形成。許多干部盡職盡責地執行著不受村民歡迎的政策,但是卻拒絕執行其他那些受村民歡迎的政策。這種干部經常不擇手段地來催逼農民繳納稅費,放棄土葬改從火葬,以及服從計劃生育的規定。但他們卻無視或歪曲那些禁止未經許可擅自向農民攤派收費,並要求尊重農民權益的政策。這些鄉村干部常常違背對武力使用的禁令,超越上面對農民負擔的限制,並且使旨在加強對干部監督制約的農村選舉改革走樣。有時,他們甚至把一條有益的中央政策如經濟增長,變成為一條危害性的“地方政策”,使浪費性的投資和壓榨的加重合法化。究竟這些鄉村干部為什麼要這樣做呢?中國的基層干部又是怎樣界定自己的職責,將必須執行的政策與他們認為可以漠視無虞的政策區分開來的呢?[2]

    基層自主性(Street-Level Discretion )與政策的執行

    中國的基層干部執行某些政策而不執行另一些政策,這並不是什麼新聞。但對于基層干部享有多大的自主性這個問題,卻存在爭議。一些學者認為,政策執行者的自主性空間是有限的,因為他們的上級領導有手段對他們的偏好和行為進行限定。這些學者采用“自上而下”(Top-Down)的分析方法,堅持認為一線官員主要是影響政策目標的實施策略,而不是政策目標本身。他們特別提到,經驗豐富的高層官員能夠限定政策的執行框架,減少執行者可以否決的條條,並允許外界(包括普通百姓)來監督政策的執行。他們提醒說,對政策的執行進行評估的權力掌握在高層決策者手中,而且即便政策成功實施所需的條件最初並不具備,政策執行者也只能對政策做出微調,而不能拒絕執行。[3]

    另一些官僚制的研究者則發現,基層干部自主決定的機會要更多一些。他們認為,實際上這種基層自主性從本質上說是不可避免的。這些學者集中討論了政府組織內部產生的目標取向,強調不合乎主觀意願的後果與不正當的誘因。[4]他們的分析從剖析政策執行過程中微觀行為者的網狀結構入手,這一網狀結構包括有政策執行者、其他官員以及普通百姓。然後,他們對行為者的目標、行為、問題以及相互關系作了考察。他們經典性的發現是,地方條件比中央計劃更重要,而且上級官員對政策執行者的控制手段有限。[5]“自下而上”(Bottom-Up )分析表明執行者擁有許多的“抵制資本”,並且可以不斷地把中央的命令變成為地方謀私利的政策。采用這一分析理路的學者突出強調了基層干部擁有的雖受限制卻切實存在的自主性,他們認為一線官員往往在執行過程中改變政策。[6]

    “自上而下”與“自下而上”這兩種研究方法已經對官僚政治的“運轉,逃避與破壞”做了許多的討論。[7]但是單單其中哪一種方法都不能非常合理地解釋清楚為什麼負責著一系列政策的執行者對其中一些政策執行得很到位,而另一些則執行得很糟糕。為了弄清這個問題,就有必要把“自上而下”分析對中央控制的強調與“自下而上”分析對基層自主性的強調結合起來。[8]這種融合分析的策略鼓勵我們去考察一位基層干部所面對的全部因素,既包括那些從本地日常生活中產生的因素,也包括那些從上級那里產生的結構化因素。同時運用這兩種方法,我們就能發現為什麼基層干部有時是“恪守原則的代理人”,有時卻又是藐視上級意志的投機者。[9]

    中國的鄉村地區是對選擇性政策執行進行考察的一個主要場所,因為中國的鄉村干部擁有相當寬泛的權責。他們是多面手(generalists )。與許多國家的基層官員不同,中國的鄉村干部並不是僅僅作為某一個部門的工作人員負責有限數量的任務,而是作為當地的官僚兼政客(bureaucrats-cum-politicians )對當地全面地治理和發展工作進行負責。[10]他們給農戶提供技術支持,也強行向他們推行計劃生育政策。他們努力發展當地經濟,也想方設法向農民索要稅費。他們既要負責執行受歡迎的政策,也要負責執行不受歡迎的政策。因此,中國鄉村中的政策執行就為說明為什麼一些政令得到了一絲不苟地貫徹而另一些政令卻被擱置一旁提供了很好的一個範例。

    中國的政策執行

    誠然,並不是每個中國的村子里都發生了這種強行執行不受歡迎的政策卻歪曲執行受歡迎的政策的現象。[11]但是到了90年代早期,干群間的沖突已經如此普遍,以致一些中國的專家發出了農村危機可能即將爆發的警告。[12]大約五十年前,毛澤東宣稱在人民民主的幫助下,中國共產黨能夠打破“其興也勃焉,其亡也忽焉”的歷史周期率。[13]然而五十年後,甚至國家領導人也在為地方當權者正“逼使農民走向造反”而憂心忡忡。[14]

    哈里•哈丁(Harry Harding )在分析毛澤東時代中國的政策過程(policy process)時,將一般的政策成功執行歸結為“自上而下”派學者所強調的因素,即︰確保組織紀律的一套重疊強化的機制。他同時也提到,“當政策的指示模糊不清時”,“黨中央的政治精英們對政策存在嚴重分歧時”,以及“當有關問題的政策方案與官員自身利益相對立時”,政策的執行通常比較糟糕。[15]這些見解固然很有見地,卻不能完全解釋“後毛澤東時代的中國”(post-Mao China)的選擇性政策執行的形成動因。事實上,諸如“為人民服務”和“走群眾路線”此類政治口號仍然被許多地方的領導無視。但是同時,一些明確具體的政策也一樣被懈怠。比如說,國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》(1991年)中規定,農民所承擔的集資和攤派加起來不得超過前一年農民全年純收入的5%.然而,這條限令實施幾年後,對農民強行非法集資攤派的現象仍然廣泛存在。[16]

    中央對于受歡迎政策不冷不熱的態度也不能充分解釋對受歡迎政策歪曲執行的現象。的確,由于中央對推行村委會組織法(1987年)不夠熱心,從而導致了該法所規定的村民選舉權遲遲得不到實現。[17]但是,不能說中央對于制止“三亂”——亂集資,亂罰款,亂攤派——也是三心二意的。自1985年以來,中共中央委員會和國務院已經聯合下發了超過十二份禁止這種三亂行為的規定和通知。中國的最高領導人(包括江澤民、李鵬、喬石、田紀雲和朱基)也多次督促制止三亂現象。[18]但是即便如此,試圖制止過度侵犯農民利益的努力依然遭到了基層干部們的不斷破壞。基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋非法集資;[19]或者,他們僅僅在上面壓力很大的時候暫時取消一項隱蔽性非法收費,等風頭一過又重新收取;[20]或者,他們干脆就不理睬關于限制侵犯農民利益的命令,寄望于不被上級查出。[21]根據農業部兩位專家的觀點,基層干部對減輕農民負擔的命令的抵制幾乎無處不在。[22]

    哈丁的第三點解釋——與地方官員利益相對的政策很難得到執行,除非中央顯示出異常的警覺和團結一致的意志——甚至也僅僅部分地說明了為什麼對一些政策的執行勉勉強強,而對另一些政策的執行盡職盡責。首先,中央即便在加大壓力之時也往往不能確保鄉村干部會尊重農民的權利。隨著群眾運動的結束,高層領導完全喪失了他們在毛澤東時代曾經擁有的限制地方官員的掠奪行為的能力。近來開展的農村政治改革雖然本身是重要的,但是一般地說,它依然不是對進行徹底地干部整頓的一種理想替代。其次,倘若所有的關鍵都在于基層官員對政策不情願執行,那麼不受歡迎的政策引起基層官員的反對就應當與受歡迎政策一樣多。倘若基層干部阻撓對其歲入的削減和村民對其約束的增強是有理由的,那麼他們也有充分的理由拒絕執行計劃生育政策和中央對火葬的規定。因為這些政策同樣也在基層干部與憤怒的農民間造成了不愉快的、甚至是危險的對抗。[23]為什麼地方官員偏偏只抵制執行某些政策而不是另一些呢?為什麼許多基層干部放著治下的群眾不去巴結卻反過來與他們作對,強行實施那些不受歡迎的政策並不斷破壞中央希望擴大的對農民的保護呢?

    一些學者對後毛澤東時代的政策執行作過考察。關于不斷盤旋上升的農民負擔,白思鼎(Bernstein )和蘇黛瑞(Solinger)強調了以下因素︰地方政府財政的長期不足,強加給農民的費用點點滴滴的積聚效應,促進經濟發展的壓力,前近代和民國時代遺留的歷史舊帳,行政部門開銷的增長以及干部的權力租金。[24]白思鼎和蘇黛瑞試圖以此來解釋為什麼中央的禁令常常被無視。在其他一些案例的研究中學者們認為,當一項政策主要是象征性的之時,[25]當政策損害了其目標對象的利益時,[26]或者當其目標是相互沖突的多個目標時,[27]政策的執行就會產生問題。漢學家們已經發現了一項創新的政策為什麼會遇到阻撓的諸多原因,而且他們已經開始注意到政策實施結果的復雜性和地方多樣性。但是他們與大多數采用“自上而下”、“自下而上”分析的學者一樣,通常僅僅關注一項政策或一個政策問題。[28]切要地說,很少有人曾經對一組政策作過研究,或對政策執行的各種模式作過總結。

    運用文獻材料以及根據作者主要在河北、山東、山西與地方官員、村民的訪談,我們剖析了一套干部管理的規則是如何與當地的實際條件和激勵結構相互作用的,以對選擇性政策執行做出解釋。我們在本文中展示了,從某些角度看中央是如何通過建立獎懲來鞭策基層干部忠實地執行一定政策,從而熟練地對政策執行的框架做出了限定;而從另一些角度看,由于無從預見各地區對中央政策的反應,中央又是如何為基層干部留下了相當的自主性空間的。

    本文從探討“下管一級”制(one-level-down management )在提高基層干部的頂頭上司的權威上扮演的角色開始。然後我們指出,其它的政治改革如群眾運動的結束和干部責任制的推廣,使基層干部愈來愈與社會壓力隔離開來,從而推動了不受歡迎的政策的執行。最後,我們探討了對忽視受歡迎政策的體制性缺陷進行克服的努力,比如中央權宜性地給予普通村民權利,使其在權益受到嚴重侵害時能夠拉響“警報”鳴冤。[29]我們得出結論,為防止基層官員對旨在限制他們的權力、增強對他們監督約束的措施的落實進行阻撓,就需要政治身份規則的自由化。[30]

    將政策區別定義成受歡迎的、不受歡迎的,這把村民關于政策的態度分成了截然不同的兩類。即便沒有調查統計資料來支持我們的觀點,但我們仍然認為這種區分是有道理的。不受歡迎的政策包括有計劃生育,稅款征收以及喪葬革新,這主要是因為官員們說它們是“基層干部最頭疼的三種任務”。[31]受歡迎的政策包括減輕農民的負擔,村民組織法(該法建立了村一級的選舉制度),行政訴訟法(該法規定了農民可以起訴違法的政府官員),制止腐敗行為的通知以及中央促進法制的努力。這些受歡迎的政策每一條都是旨在調整干群關系,保護農民不受未經認可的集資攤派和其他侵犯農民利益行為的侵害。

    選擇性政策執行的基礎

    選擇性政策執行並不是什麼新鮮事物。早在毛澤東時代的中國,除非正在進行“四清”(1963-1966)這樣的反腐敗運動,鄉村干部在很大程度上不受社會壓力的制約,他們一般“不顧客觀條件的限制和群眾的意見,極熱情地”執行上級的命令。[32]在改革開放很早以前,高層領導利用其對干部人事任免的控制促使下屬官員搞“大躍進”,農業學大寨和以糧為綱;但卻很吃力地去確保鄉村干部走群眾路線,“為人民服務”,並把全國政策的精神與地方實際結合起來。

    然而,近年來選擇性政策執行更趨加強,這很大程度上得歸因于三項改革。這三項改革很可能在無意的情況下加強了頂頭上司的權威,使干部與普通村民的隔離更深。這些改革並沒有決定鄉村干部如何行事,但卻使他們傾向于變得更粗暴和自私。這些改革營造了鄉村干部與村民作對的壓力,削弱了可以消解這種對抗行為的激勵動力。在一個基層干部要為眾多政策負責的環境中,這些制度的變化決定了什麼是最優先的任務而什麼是可以擱置一旁的任務。它們為選擇性政策執行提供了一個制度上的解釋,而不是停留在官員們所抱怨的鄉村干部“素質太低”那樣的解釋上。

    其中一項改革是鄧小平指示的“管得少,但要管得好”。1984年後人事任免權下放到地方,“下管兩級”制被“下管一級”制所取代。在這一新制度之下,各級官員都獲得了任命下級官員的充分權威。舉例來說,縣領導如今已經無需經過地委組織部就有權決定下屬鄉(鎮)黨委書記或行政首長的人選。從理論上說,這一改革應當能促進政令通暢,並為下級干部根據本地實際情況調整政策留下了更大自主空間。然而事實上,“下管一級”制促使鄉村干部對其頂頭上司唯命是從,卻不顧及其他的利益。並且,它還讓上級領導增強了驅使下屬官員執行不受歡迎政策的能力。鄉村干部會服從直接掌握著其政治前程的“老板”的命令,即便他們清楚這可能與中央的規定相左。[33]例如,在遇到一位農民引用中央政策拒絕非法的集資攤派時,一位村干部問他是听“爹爹”(中央領導)的話,還是听“老子”(地方官員)的話。當這位農民回答說他兩個都听時,村干部堅持向他收費,他說,“那好!現在‘爹爹’發話了(中央禁止這項收費),可老子沒表態(地方官員還沒有廢除這項收費)。我們是靠老子過日子的,還只能執行‘老子’的(繳納這項收費)。”[34]

    第二項促成選擇性政策執行形成的政治改革,涉及因改革者上台而帶來的一個更為重要卻是作為配角的結果。在毛澤東時代,中央為控制地方領導人而周期性間歇地開展整風運動。後毛澤東時代的當政者對伴隨政治動員而來的社會混亂和恐怖深感不安,因此放棄了利用大規模群眾運動來與官僚主義和腐敗行徑做斗爭。[35]國家的領導人為制止干部的不法行徑,采取了促進一定程度的、村一級的政治改革和法制建設的辦法。然而,這一措施從以下方面來看並不十分成功︰在一些村民、村干部以及知識分子看來,群眾運動的結束削弱了黨的紀律,導致基層干部相信踐踏村民的權利並沒有什麼危險。[36]特別在那些必須用選舉使村務管理真正民主化的地方,許多農村居民認為干部們貪婪、專橫的行徑不會被發現,就是一旦被發現,上級領導也不會介入制止。一些村民甚至認為基層干部只要不殺人,就沒什麼可怕的。另一些村民說,毛對干部嚴厲,而鄧溫和;毛相信群眾,而鄧不相信。一些農民懷念地談論從前的反腐敗運動,用一位河北農民說,這些運動“立竿見影”。[37]相當不少的農民斷言最好是再來一次“四清”運動。[38]

    如果說群眾運動的結束使基層干部更加不受社會壓力的約束,而“下管一級”增強了頂頭上司的權威,那麼“干部崗位目標管理責任制”則對這兩個趨勢都有所促進。這一責任制從80年代中期開始在省以下各級政府中實行。這套制度是一系列關于任務分配的管理、政績考核和獎勵措施的規則,主要目的是促進行政效率。[39]在這種干部責任制得到如實操作的地區,地方政府在下級官員上任之際給他們指派了各種各樣的任務指標。通常,上級政府事先準備好了一張詳細規定了指標、考核程序和獎懲措施的“責任狀”,然後下級政府的黨委書記和行政負責人必須在上面簽字作保。[40]

    每一條指標都有數字標準。比方說,一個鎮曾被下派了一個征收2,227,700元稅費的指標,另一個指標是使人口增長率保持在12.5%以下,並完成824個男女的結扎。[41]而且,每項指標都在干部政績的考核中佔有一定的比重。例如,征收稅費可能在滿分為100分的考核中佔20分。特別重要的任務,如計劃生育,也可能被賦予“否決權”。完成這樣的任務指標並不能保證會得到滿分,但完不成則意味著不合格,不管其它指標完成得多出色。[42]

    政績考核一般每個年度以及一屆領導班子任期結束之際進行。考核通常分成三個步驟進行。首先,上級領導部門對每一個指標被完成的程度(一般用百分比表示)作出判定。然後,他們將成功的程度與指標本身所佔分值相乘,計算出該干部的得分。最後,他們把所有得分相加,得出對于該干部的總評。[43]

    責任狀不僅將指標定量化並列出了考核程序的每一步驟,而且它也具體規定了與不同政績水平相應的獎勵或懲罰措施。為進一步確保指派下去的任務得到執行,上級政府通常在手中扣押著下級政府報酬的15%作為基金。這些基金的分配只依據干部的政績考核結果這一條。于是,任務完成不佳的地方干部就會失去全部押金,而同級中干得更出色的干部則得到它們。而且,上級領導有時會將價值不菲的獎金獎給在艱巨任務中表現最好的干部。在河北的一個縣里,1994年獎給完成計劃生育任務最好的鎮的獎金是120,000元(約為14,000美元)。獲得這筆獎金的黨委書記和鎮長當初都在責任狀上簽過字,他們每人最後都分得了7,000¥,這比他們通常的全年工資還要多。[44]有時,僅僅完成一項指標就可以帶來豐厚的報酬。為征收罰款和各項費用,地方領導經常將他們的任務承包給下級干部。比如,縣政府會允許鄉鎮干部保留計劃生育罰款所得的5%作為分成。[45]最後,為防止半心半意的執行,大多數責任狀中也明確規定了對于政績不佳的干部的處罰。如果地方官員不能向上級領導證明自己已經完成了任務配額,他們可能會遭到的懲罰是永久性的工資降級或罰款。[46]

    在這些激勵措施之上,上級領導對下級官員政治前途的控制使自己擁有了甚至更為有力的杠桿來保證責任狀得到認真執行。干得好的地方干部會更有希望得到提拔,而干得不好的地方干部則可能被調到較差的崗位上去。或者(倘若他們丟掉了大部分的考核分)他們可能受到紀律處分,包括警告、降級、勸退,甚至解職。[47]

    就其本身和本質而言,干部責任制很可能是有助于確保政策的如實執行的。通過對責任指標的具體量化,干部責任制使公正的工作負擔分配和無偏私的考核成為可能。干部責任制同時也有利于工作效率的提高,因為它將工作效率與報酬獎勵明確地掛鉤起來,從而為干部更好地工作提供了激勵。在許多地方,這種自上而下的控制方式據說已經促進了一些國家政策的執行。[48]

    然而同時,干部責任制卻又誘發了選擇性政策執行。而且,當它與前述其它政治改革結合起來的時候,干部責任制實際上助長了基層自主性。尤其是,它誘使地方干部無視那些上級領導不容易轉化為約束性指標的受歡迎政策。首先,與諸如收取稅費、執行計劃生育此類不受歡迎的政策不同,許多受歡迎政策常常是不能量化的,如民主的工作作風,尊重農民權利。對于像“走群眾路線”或“尊重村民自治”這樣模糊的指令,僅僅指派一個數字是不夠的;所有的地方干部都可以聲稱已經遵命照辦了,甚至當某些干部實際上嚴重損害了農民的權利的時候。[49]結果,雖然責任狀中每個指標都佔據了一定比重,但是受歡迎政策的得分通常都集聚在分值分布區的上端;而那些不受歡迎政策的得分則分布很擴散,它們一般為區分成功與失敗提供了關鍵的依據。

    詹姆斯•威爾遜(James Q.Wilson )在其它領域中也觀察到了相似的現象,他將之精彩地描述為“可計量的任務‘驅逐’不可計量的任務”。國稅局收稅員應當收取稅款並在工作中保持禮貌,但是如果他們工作好壞的評定主要取決于收到稅款的數量,那麼他們就往往會變得很粗暴急躁,以致激怒納稅人。類似的情況也存在于基層警察的行為中︰產生統計數據很多的嚴格執法工作經常“驅逐”產生統計數據很少的維持治安工作。[50]在中國,這些符合格雷欣法則(Gresham ‘s Law )的例子使我們弄清了80年代早期,易于衡量的目標(提高大學升學率)是如何替代了促進普通教育的目標,並成為80年代早期衡量教育改革成功與否的關鍵依據的。學校的領導們清楚真正重要的是什麼,並以之作為了工作指南;他們照著當時的衡量標準辦教育。[51]

    這里,對于選擇性政策執行的關鍵之處在于,上級領導不能輕易地將許多受歡迎的政策轉化成約束性的指標。因為這些政策的執行狀況是不能準確考核的,除非村民能參與到考核過程中來。而在干部責任制下,普通村民通常沒有參加這種考核,而且即便他們被允許參加所謂的“民主評議”,他們的意見往往也被視為“參考”,對一位干部的政治前途並沒有什麼實際影響。[52]由于這一原因,甚至當一項受歡迎政策的指標是可以計量的,並且甚至當它具有否決權的地位的時候,地方官員仍能對它漠視無虞,因為這樣做很少會影響他們的前程。[53]有關農民負擔不得超過其純收入的5%的政策就是很好的一個實例。也許有人會覺得對這一數據規定可以被十分容易地計量出來。但是,當對農民純收入可靠、獨立的估算不存在的時候,減輕農民負擔就只有在地方群眾得以參加進來監督地方干部是否虛報了農民收入的數值之下,才能具有強制性。只要基層干部一方面被責令禁止亂集資、亂罰款、亂攤派,而同時另一方面又被授予權威來估算農民人均收入,基層干部就能輕易地使他們向農民所征收的資金總額符合任何指標的要求。沒有群眾的監督,沒有賦予那些利益最相關、知情最多的人們以權利來檢舉干部的濫用權力行為,像人為夸大農民收入以宣稱征收的費用沒有超過5%的這類欺騙行為,就很難被上級領導發現。[54]

    許多基層干部知道只有一些指標是真正重要的,他們據此區分了所謂的“硬指標”和“軟指標”。他們將受歡迎的政策無一例外的歸入“軟”的、無約束的指標一類;而將計劃生育、稅費征收歸入必須完成的“硬指標”。並且,基層干部對于有否決權的指標,常常也能在其內部區分出“硬”,“軟”程度不同的部分。比如,生育政策具體規定了一對夫婦可以生幾個孩子,並強調政策執行者要用說服的辦法讓農民不要違反這一規定。然而在實際中,由于這一政策的執行事實上決定著一位干部的政治命運,而說服工作很費時又無成功的把握,于是“耐心說服”往往就被視為一項硬指標中的軟規定而被忽視掉。[55]

    這樣,雖然地方官員被要求完成所有的任務指標,但是他們往往擁有自主權選擇性地執行政策。他們通常是把受歡迎政策扔到一旁不管。許多干部僅僅對執行硬指標感到可以隨意地動用一切力量手段。例如,在征收稅費和執行計劃生育政策的時候,地方政府通常將所有地方力量全部動員起來以確保任務的完成。“五大班子——黨委、政府、人大、政協以及紀委——一齊抓,後面跟著公、檢、法”。[56]而與此相對照,對受歡迎政策,或不受歡迎政策中的受歡迎的規定的執行卻往往難見具體行動。一些我們遇到的干部說,他們對村民的意見很少關心是因為只要他們能夠解決硬指標中的硬條條,他們就算合格的完成了任務。這些干部套用鄧小平關于經濟改革判斷標準的名言——“不管白貓、黑貓,抓住老鼠就是好貓”,他們說︰“不管說服、強迫,達標(指硬指標)的貓就是好貓。”[57]于是毫不奇怪,這些干部在許多村民的眼里成了“三要干部”——要糧、要錢、要命,卻很少進行回報。[58]

    事情並不到此為止。干部責任制除了容許地方干部對受歡迎政策的漠視以外,還誘使地方干部扭曲本來有益的中央政策,把它變成了剝削性的“土政策”。地方干部意識到自己的報酬和政績息息相關,于是產生了追求“政績”的強烈沖動。由于經濟發展是一切工作的中心,有野心的地方干部于是往往喜歡搞建設工程以及“像氣魄的黨政大院和富麗的賓館、招待所這樣的能展現成就,以提高地方領導形象和知名度的工程”。[59]而為了獲得建設這些工程的資金,地方領導別無他法,只有命令下級干部一步步地加大集資攤派。隨著片面追求經濟增長傾向的蔓延,各種稅費和強加的集資也不斷在增長,導致了農民負擔的持續加重。正如一位中國的學者所評論的,“一些地方和部門的領導好大喜功。為了展示自己的成就,他們企圖在自己的任期內建成大量‘政績’的工程。但出于資源的匱乏,他們就必須向農民伸手要錢。”[60]

    同時與干部責任制度相伴,干部交流制度也可以造成甚至更為嚴重的後果。為了抑制地方主義,事實上所有的黨委第一書記和行政首長都要定期換崗。[61]因此,他們在一個地區的任期是短暫固定的。然而,雖然頻繁的調動有助于削弱地方主義,但是這樣做同時也給地方干部對當地的責任造成了問題。實際上,干部們只有在其位,才會為其政負責。一旦他們調離此位,其頂頭上司往往會將他們留下的損失全部勾銷。因為頂頭上司本人也批準同意了那些效益不佳的投入,或者因為他們向組織虛報了偽造的成功事跡並從其部下的“政績”中受益。[62]

    當地方干部被誘使在短期內去完成不現實的目標,這種掩蓋真相的蓄意行為就會帶來可怕的破壞力。在這種情形下,肆意放縱的刺激動力就會發生作用︰狂熱的投機官員會不遺余力地去討好頂頭上司,而不論給當地人民造成多大的損失。[63]有時,這種官員會發動事實上損害了當地經濟的建設工程。[64]一個例子是,河南省的一位縣領導命令下屬各鄉鎮政府一年內在每個村至少建立一個集體企業。在他的命令下,一百多個造紙廠被建立起來。然而,它們又通通一個緊接一個地破產倒閉,造成了極大的損失和嚴重的環境污染。在這一悲劇之中,農民承受了經濟損失,鄉鎮干部遭到人們的唾罵,然而本應為此後果承擔責任的那位縣領導不僅未受處罰,反而因消滅“空殼村”(即無集體企業的村)有功獲得了升遷。在其弄虛作假的行為被揭發出來以前,他已經調離此縣上任其他崗位了。[65]

    每當這種上級對中央政策胡亂執行的行為發生的時候,上級的命令仍然可以輕易地繼續貫徹下去,甚至可能上升為任務指標分派到下級干部中去。而下級干部由于其政治前程掌握在頂頭上司的手中,于是就懶于去矯正頂頭上司對中央政策的偏離。即便有些干部僅僅想保住自己的官職因而不去炮制危害性的“地方政策”,他們仍然可能不得不去執行他們的“老板”所制定的剝削性政策。例如,他們往往無所選擇,只能接受那些不合實際的經濟增長指標。在河北一個縣里,縣里的領導起初只同意了一個較溫和的經濟增長目標,但是當市政府否定了他們的意見,並暗示要給予紀律處分的時候,縣領導最終接受了一個異想天開的高增長目標。[66]在河南那個消滅“空殼村”的事例里,鄉鎮干部雖然意識到他們是在“竭澤而漁”,但依然照舊執行命令。因為他們知道如果他們不這樣做的話,他們的“烏紗帽”(官職)就會被縣里的頂頭上司摘掉。[67]在這兩個事例中,基層干部對政治前途的現實考慮勝過了對中央政策的服從;地方的強制命令完全壓倒了至上而下的控制。

    限制基層干部的自主性和克服對中央政策的歪曲執行的努力

    在過去十年中,特別是90年代初以來,中央和普通村民已經開始反對對受歡迎政策的歪曲執行。很大程度上出于對社會不穩定現象的關注,中央進一步堅定了決心,要求地方官員切實執行限制向農民要錢和加強責任追究的政策。比如,為了減輕農民的經濟負擔,中央辦公廳和國務院1993年聯合下發了一份通知,對貪婪的地方官員進行了嚴厲地譴責並要求廢止數十項非法費用。為了安撫情緒激動的農民,黨的宣傳機構也公開報道了農民因負擔問題而自殺的事件以及這些自殺事件在北京中南海內引起的不安。[68]同時,黨的領導人對其他受歡迎政策執行不力的情況也愈發關注。黨的總書記江澤民在其他人面前,個人呼吁要嚴厲鎮壓幾個臭命昭著的“土皇帝”。

    然而,這種至上而下控制策略的效果是很有限的,主要是因為它沒有成功地重構干部每天都置身于其中的日常工作環境。中央的干預也許有助于清除個別的非法行為,但在中國這樣廣大的一個國家里,個別的干預是不能解決廣泛的、體制性的歪曲執行行為的。例如,某些省長曾試圖把減輕農民負擔變成一項約束性的指標,但他們通常卻不能說服下級官員(或者甚至是他們的副省長)認真對待他們的意見。[69]

    正如一些中國的學者所見,農民政治聲音過小,組織化程度過低,使地方干部壯實了膽子。這些學者堅信,除非允許鄉村群眾在選舉和考核地方干部上發揮更大的作用,揭露並制止非法行為就是不可能的。[70]正像貨運公司的老板在貨車的各個部件上印制了800免費電話號碼,鼓勵汽車司機們對貨車的危險駕駛行為進行舉報一樣,遙遠的政策制定者也可以從利用相關的第三方力量作為政策執行的監督者中受益。單單搞自上而下的監督是不足以管住基層官員的,他們的行為不可能一絲不漏地被觀察到。[71]

    為了限制干部的自主性,中央已經嘗試了村民政治參與的新途徑,盡管這僅僅是在最初級的水平上。從1988年開始,民政部展開了一個雄心勃勃的推動村民自治的計劃,其核心就是群眾選舉。[72]在那些選舉得以自由公正地進行的地方,村干部較之未經選舉產生的鄉鎮及以上干部,他們生活在一個完全不同的世界。他們依賴的是“地線”(即群眾票選),而不是“天線”(即上級的命令)。于是,他們就更願意頂撞那些以低于市場價格收公糧的鄉鎮糧食干部,堅持以現金而不是以實物方式交稅。他們也更傾向于抵制鄉鎮政府干預村里果園的管理,理由是“這是群眾的事,屬于自治範圍”。[73]在那些村民選舉開展得非常好的地方,有跡象表明鄉鎮干部的掠奪行為收斂了許多。這是因為村干部感到必須對其頂頭上司唯命是從的壓力減少了,于是轉而在事實上听從村民群眾的要求,抵制違反中央政策的地方行政命令。由此,村干部再也不能為所欲為,因為他們受社會壓力的牽制加大了;制度性的政治參與雖然仍處于試驗階段,但它已經開始發揮過去群眾運動曾起到的作用。

    除了進行選舉改革,中央還允許農民采取制度化較低的行為方式抵制干部的侵犯。例如,1991年國務院關于農民負擔的規定賦予了農民拒絕繳納非法費用的權利。各大報紙以及其他媒體同時也不斷報道農民運用“法律的寶劍”捍衛自己權利的事例。[74]最近,在報道處決四位殺害了一個上訪的農民的村干部的事例中,《人民日報》發表了一篇評論員文章,重申公民有權向上級領導部門反映干部的不法行為。[75]

    對于中央限制強橫貪婪的基層干部的自主權的努力,一些農民逐漸產生了熱切的興趣。為了揭發干部們的胡作非為,村民們給報紙、雜志、電台及有關領導寫信,並努力設法向人大、公安、檔位的“信訪辦”反映情況。[76]最近,機智的村民也開始運用“行政訴訟法”來支持自己的投訴。在諸多類似案例中的一例,四川省一個縣里的兩百多位村民聯合起來,對鄉里的干部向村民強征巨額服務費用以及其他非法行為提出了起訴。[77]

    部分地由于村民在用制度性行為方式制止干部的不法行為當中仍然處于不利地位,一些激進的村民轉而訴求于可稱為“依法抗爭”的手段。[78]他們在與地方官員對抗時直接援引受歡迎政策,例如他們說,“你們不听中央的,我們就不听你們的。”[79]有時,村民們不僅利用中央政策來捍衛自身利益,而且還通過拖欠稅款或公開示威來迫使干部改善工作方式。[80]為增加自己的砝碼,“依法抗爭”者經常會采取並不十分違法的集體行動。例如,在集體上訪中,他們會越軌使用煽動性的政治象征手段,如在光天化日下手舉點燃的蠟燭以示抗議當地官員“暗無天日的統治”。[81]在正當反抗者的手中,明文中規定卻未兌現給村民的權力可以成為有效的武器來馴服基層自主性(使胡作非為的干部老實下來)。

    有時這種正當反抗的壓力有助于抑制對受歡迎政策的歪曲執行︰被禁止的攤派得以廢除,被操縱的村民選舉結果失效了,腐敗或貪得無厭的干部被撤銷了。事實上,在河北的一個縣里,集體上訪——依法抗爭的一種主要方式——是如此有效,以致于縣委組織部埋怨鄉鎮干部過于軟弱怕事。用一位失望的縣領導的話來說,“有些鄉鎮領導患上了‘集體上訪綜合癥’;他們一看見群眾圍上來就暈了頭,……一旦群眾上訪他們就立刻撤銷村里的支書以作為安撫手段。”[82]

    當然,村民們通過這種溫和的行為來制止干部的非法行為很少能如此輕易地達到目的。地方官員往往會暗中破壞農民運用合法渠道對自己發起的挑戰。告狀信可能被壓下,或轉到被告干部的手中。政府的調查人員可能會用幾年的時間來取證,查清村里的財帳。利用黨委對法院和檢察院的控制,被起訴的干部會影響干預法律的程序或恐嚇原告撤回訴狀。[83]

    被控有不法行為的干部也將他們所受的控告歸罪于高層領導。比如,針對征收稅費過多的告狀,一些基層領導指責中央在“小題大做”,或“跟基層干部過不去”。有些干部甚至譴責新聞媒介宣傳農民負擔問題是“通過輿論工具號召農民起來造基層干部的反”。[84]地方干部由于通常只要沒有被曝光就能對上級領導隱瞞事實,所以他們往往極力捂住消息,不讓村民們了解新的受歡迎政策。湖南省的一個縣印刷的10,000份國務院1991年的《農民承擔費用和勞務管理條例》當中,有“3,000多份在各鄉鎮的辦公室里‘失蹤’”。[85]

    一些干部甚至走到了對公開宣傳受歡迎政策的村民動粗用武或拘禁的地步。在安徽省,與《人民日報》所報道的關于四川省的一位村民在一起亂收費案件中勝訴的事件相似,一位有膽識的村民從一盒磁帶中听到了國務院、省人大、縣委及縣政府有關限制亂收費的決定。然後,他在村里一次電影恰好要放映之前,用電線把他的錄音機與放映電影的音響設備串通起來,播放了那盤磁帶。他號召同村人運用一切法律手段來捍衛自身的利益。幾天以後,他遭到了數名干部的毆打,並被鎮政府傳喚。幾年後,他在受逮捕的威脅下逃離了家鄉,設法來到北京,找到了很有影響的《民主與法制》雜志社反映情況。[86]

    公開曝光雖然有助于投訴者拴管貪婪的基層干部的努力,但是卻很少能起決定作用。廣東省一個村的3,000多名農民從1989年到1993年寫了近2,000封關于基層干部腐敗的投訴信。後來,他們終于成功地將一封信在《南方日報》上披露出來,他們甚至在市政府大院對面進行了一次大規模的示威。然而,當這件事1993年被披露出來時,被指控的干部仍然牢踞在其位上。好幾位告狀的村民遭到鎮、村干部的毒打;其中一位被鎮派出所逮捕過;另一位則以逃離當地為妙。對此事進行報道的記者也被鎮政府拘留了兩次,總時達11小時之久。[87]

    盡管飽嘗這些打擊和挫敗,村民們卻絲毫沒有放棄努力去限制基層干部的胡作非為,阻止他們對受歡迎政策的歪曲執行。一位參與了廣東省這場馬拉松式的投訴的村民說︰“不管發生了什麼事,只要問題仍然沒有解決,而且只要黨的‘反腐倡廉’政策依然沒變,我們就會繼續投訴、上訪下去。”[88]

    最終,一些村民在失望之余放棄了依法抗爭,轉而訴諸暴力或其他明顯違法的行動。過去幾年發生了幾次農民暴動,這往往是基層干部對廢除非法費用的民眾要求置若罔聞的結果。這些暴動雖然要冒很大的風險,但有時卻能迫使上級領導關注下級干部的不法行徑,並加倍努力保證受歡迎政策得到如實貫徹。

    中國國家的干預

    于是,一系列因素塑形了基層干部的行為,並影響著中國的國家能力。中國的國家既非一個堅強有力的國家,能實現一切目標;也非一個虛弱中空的國家,什麼都辦不成。毋寧說,中國的國家兩方面的因素都具有,但不是如常人想象的那樣混合在一起。[89]在其中產生主導影響的干部管理制度,它的特征是對直接部下的牢牢控制以及干部實質上獨立于社會壓力的制約。干部管理制度導致了選擇性政策執行的產生。官員們能夠利用人事管理上的權利促使下級干部執行不受歡迎的政策,但是卻不能確保他們執行受歡迎的政策。沒有民眾對干部考核過程不斷提高的參與,或全國範圍內的自由公正的基層選舉,上級領導就無法確保維護農民利益的各項措施得到忠實地貫徹。

    過去十年中,包括最高層的領導和最低層的普通百姓都努力試圖限制基層干部的自主性,並抑制選擇性執行。出于對凶惡的基層干部造成民心疏遠後果的憂慮,當政者發起了村民選舉,重申村民有權捍衛自身利益,開始尋求對干部的自主性進行限制。至于村民這邊,他們則開始堅持要求地方官員應當貫徹那些好政策,其理由始終是這些政策是中央制定的。這樣,這些村民就幫助了上級來貫徹政策。而且,他們與中央一道將基層干部變成了官方和公眾聲討的對象。這些村民不再僅僅是要麼服從,要麼抵制的政策接受者,他們現在在幫助政策執行的過程中扮演著更加積極的角色。事情的結果是形成了喬納森•福克斯(Jonathan Fox)所說的“三明治式戰略”——一種中央與地方官員以及村民與同一些地方官員間的結構誘導性沖突。[90]

    在這種情形下,有關受歡迎政策貫徹的問題潛在地促成了受害百姓與官僚隊伍中同盟者的臨時結盟。1976年前,這種力量的聯合時斷時續,主要是通過群眾運動和“四清”之類的反腐敗運動來實現。在後毛澤東時代,村民向上級領導施加壓力使其管教那些拒絕貫徹受歡迎政策的干部。

    但是,這種“三明治式戰略”起作用嗎?上下的兩片“面包”能夾住中間的“肉”嗎?這一討論首先意味著干群關系較之毛澤東時代已經更為開放了。基層干部發現他們所受約束更少了,于是更加放手壓迫農民;而同時農民也改善了地位,使自己更能抵抗基層干部並把他們的壓力頂回去。結果可以預料,雙方都從改革中獲得了更多的權力,對立的雙方在搏斗中追求各自利益,從而處于持續的張力中。雙方的行為彼此相互激發。基層干部在有缺陷的人事管理制度的影響下,加上不再擔心有群眾運動,于是采取了激怒農民的行為。當這種行為是出于對中央政策的歪曲偏離時,這就為再也不是簡單依附的農民提供了機會,去尋求領導精英的支持進行反擊。在這種狀況中,基層干部和農民都比他們在人民公社時期行為激烈得多。在雙方力量平分秋色的地方,結局究竟如何很難預料。

    隨著上級領導試圖貫徹受歡迎政策,以及農民變得愈加富有主見,中央會不會賦予農民更多的權利進入政策的執行領域?中央會不會建立更可靠的規則、程序和管理使農民在權益受侵犯時,能夠為自己鳴冤伸屈?

    一方面,高層領導似乎意識到單憑他們本身是不足以促使全體官員遵循受歡迎的政策的。于是,他們就發覺有必要讓村民參與進來,因為後者最為了解干部們的勾當也因選擇性執行受害最深。然而,另一方面,中央對群眾的信賴也僅僅止于此。對于是否允許普通百姓參與干部的選拔和考核,最高領導們依舊態度曖昧。他們猶豫不決,不知應否給與村民制度化的政治法律地位,以提高受歡迎政策被貫徹的可能性。

    理解基層的自主性

    “自上而下”的學者一般認為抑制基層自主性是可能的(甚至是值得追求的)。“自下而上”的學者則爭辯說一定的自主性是不可避免的,也是有益的。我們的研究表明,基層自主性可以因政策的類型而情況迥異。換句話說,許多中國的基層干部既“運轉”得十分賣力,也“逃避”得非常狡猾。中央對于易計量的政策建立了有效的控制,使執行者能按照制定者的意志界定自己的任務。大量的執行信息反饋給高層領導,嚴密的獎懲制度促使大多數基層干部甚至去執行明顯不受歡迎的政策。而對于沒有民眾的政治輸入就難以確定其成敗的其他政策,自上而下的控制大都是無效的,基層干部輕而易舉就挫敗了監控他們的努力。在這種情形下,中央已經不能阻止執行者對中央政策的無視甚至破壞。

    一些“自下而上”理論的學者在基層自主性上發現了許多價值。[91]毫無疑問,最接近實際情況的基層干部對政策做出微調有利于促進政策的靈活性和不斷創新。也無須懷疑,一線工作的官員一般具有結合本地實際貫徹統一方針的知識和能力。但是,本文的論證已經突出表明,基層自主性是怎樣可以導致自私、粗暴的執行行為——或者至少在基層干部工作的實際環境與有缺陷的監督管理相互作用時,基層自主性是如何造成了出乎意料的結果。我們還需要進一步的研究以弄清基層自主性在什麼條件下促進政策的執行,在什麼條件下又促使基層官員以其他利益目標替代了中央的政策目標。

    注釋︰

    [1]“Selective Policy Implementation in Rural China,”Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999),pp.167-186.

    [2]關于任務的定義,見James Q.Wilson ,Bureaucracy,(New York︰Basic Books,1989),pp.48-49.“基層官員”的廣泛使用源自Michael Lipsky,Street-level Bureaucracy(New York︰Russell Sage Foundation,1980)。

    [3]Daniel A.Mazmanian and Paul A.Sabatier,Implementation and Public Policy(Lanham︰University Press of America,1989);Paul A.Sabatier ,“Top-Downand Bottom-Up Approaches to Implementation Research ”,Journal of Public Policy,6(1986)。關于百姓們的立場,同時見Richard E.Matland,“Synthesizing the ImplementationLiterature”,Journal of Public Administration Research and Theory ,5(April1995),p.150.

    [4]Wilson,pp.13,34,49,170.同時見Richard Elmore,“Forward andBackward Mapping”,in Kenneth Hanf and Theo A.Toonen ,eds.,Policy Implementationin Federal and Unitary Systems(Dordrecht ︰Martinus Nijhoff ,1985),pp.52-53.

    [5]Matland,pp.148-49;Paul Berman,“The Study of Macro-and Micro-Implementation”,Public Policy ,26(Spring 1978),178-79;Elmore ,p.69;Christopher J.Hull and Benny Hjern,Helping Small Firms Grow (London︰Croom Helm ,1987),chs.2,9.

    [6]Matland ,p.148;Lipsky ,pp.23-25.

    [7]關于委托——代理關系的視角,見John Brehm and Scott Gates,Working,Shirking,and Sabotage(Ann Arbor ︰University of Michigan Press ,1997)。

    [8]例如,見Matland ;Sabatier ;Elmore ;Hull and Hjern.在此我們的目標要更謙遜︰我們僅僅是想對這兩種理論都未曾解釋的作出解釋。關于綜合這兩種理論的困難,見Laurence J.O ‘Toole Jr.,“Goal Multiplicity in the Implementation Setting ”,Policy Studies Journal,18(Fall 1989),2-3.

    [9]見Brehm and Gates ,p.202.

    [10]自下而上,中國的行政單位依次是村,鄉或鎮,縣,地區,省,中央。

    [11]在一些村,不管受歡迎的政策還是不受歡迎的政策,都執行得相當好。我們研究中所采的一個地點——山東省一個有集體金礦的富村,就與此類型相符。在其他一些村,尤其是那些“癱瘓村”,無論什麼政策都難以貫徹。最後,當然也有一些村的村干部對受歡迎的政策認認真真地執行,但對于不受歡迎的政策特別是計劃生育卻不執行。

    [12]湯晉蘇、王建軍,“難以回避的熱點”,民政部報告,1989,第1頁;包永輝、李新銳,“對農村四個重大問題的再認識,”載民政部基層建設司,《村民自治辦法探索》,(北京︰1991),第56頁;範小建,李顯剛,《鄉鎮論壇》,1993年11月,第15-16頁。範小建,“切實減輕農民負擔,”載《中共中央黨校報告選》,1995年月,第28頁。

    [13]黃炎培,《八十年來》,第149頁;同時見薄一波,《若干重大決策與事件的回顧》,北京︰中共中央黨校出版社,1991,第157頁。

    [14]關于萬里和田紀雲的講話,見Thomas P.Bernstein and Dorothy J.Solinger ,“The Peasant Question for the Future ”,paper prepared for the conference ,“China and World Affairs in 2010”,Stanford University,April 25-26,1996,pp.17-19.

    [15]Harry Harding,Organizing China (Stanford︰Stanford University Press,1981),pp.350-51.

    [16]《人民日報》(海外版),1996年5月7日,第1版;Bernstein and Solinger,pp.20-21.

    [17]應當注意,當1989年反對者將該法與趙紫陽和“資產階級自由化”聯系起來,試圖廢除它的時候,彭真、宋平以及薄一波紛紛發言支持該法。見田園,“中國農村基層的民主之路”,《鄉鎮論壇》,1993年6月,第4頁;Lianjiang Li(李連江),Kevin J.O‘Brien,“The Struggle Over Village Election”,in Roderick MacFarquhar and Merle Goldman,eds.,The Paradox of China ’s Reforms (Cambridge ,Mass.︰Harvard UniversityPress ,forthcoming);Kevin J.O ‘Brien ,“Implementing Political Reform inChina ’s Villages”,Australian Journal of Chinese Affairs,32(July 1994);Daniel Kelliher,“The Chinese Debate over Village Self-Government ”,The ChinaJournal ,37(January 1997);Amy B.Epstein ,“Village Elections in China,”in Joint Economic Committee ,China‘s Economic Future (Washington,D.C.︰GovernmentPrinting Office ,1996)。

    [18]Dali L.Yang ,Calamity and Reform in China (Stanford“Stanford UniversityPress ,1996),pp.202-10;Bernstein and Solinger ,pp.16-19;範小建,第27頁;遼寧省農民負擔監督管理委員會辦公室,《關于減輕農民負擔工作情況及改進意見》,《農業經濟》,12(1993年12月),第28頁。

    [19]陳建新,《警惕農民負擔的變相回潮》,《鄉鎮論壇》,3(1995年3月),第17頁。

    [20]熹靈,《農民負擔為什麼成為老大難問題》,《價格月刊》,8(1993年8月)。

    [21]劉宇,《關于農民負擔問題的理論思考》,《經濟體制改革》,6(1993年11月);及李文學,“關于中國農民負擔的報告,”《開放時代》,1993年5月,第7頁。

    [22]範小建,李顯剛,第15頁。有些費用在當前財政體制中當然是不可少的。見Jean C.Oi,“Economic Development,Stability and Democratic Village Self-Governance ”,in Maurice Brosseau et al.,eds.,China Review 1996(Hong Kong ︰The ChineseUniversity Press,1996)。

    [23]我們調查的一些村有關火葬的沖突近來已趨下降。訪談,河北,1993.

    [24]Bernstein and Solinger ,pp.8-11.

    [25]Stanley Rosen,“Restoring Key Secondary Schools in Post-Mao China ,”in David M.Lampton ,ed.,Policy Implementation in Post-Mao China (Berkeley︰University of California Press ,1987)。

    [26]Melanie Manion ,“Policy Implementation in the People ‘s Republic ofChina ”,Journal of Asian Studies ,50(May 1991)。

    [27]O‘Brien ,“Implementing Political Reform ”。

    [28]Donald F.Kettle ,“Public Administration ”,in Ada F.Finifter ,ed.,Political Science ︰The State of the DisciplineⅡ(Washington,D.C.︰APSA ,1993),p.413;Hull and Hjern ,p.26.

    [29]關于“警報”,見Mathew D.McCubbins and Thomas Schwartz ,“CongressionalOversight Overlooked”,American Journal of Political Science,28(February 1984)。

    [30]見Mazmanian and Sabatier,p.29;McCubbins and Schwarz,pp.166,173-74;Matland,p.150;Eugene Bardach ,The Implementation Game(Cambridge ,Mass.︰MIT Press,1977),p.282.

    [31]見湯晉蘇,王建軍,第1-5頁。

    [32]Harding,p.351.

    [33]李慷,“基層政權與基層社區,”載李學舉編,《中國鄉鎮政權的現狀與改革,北京︰中國社會出版社,1994,第265-66頁。或如河北一位鎮領導在《農民日報》上所說的︰“為什麼總是要求干部向上級領導或部門負責,而不是向最高權力機關中央委員會和國務院負責?”,《農民日報》,1997年`1月23日,第1版。

    [34]沈恆君,《听“爹爹”的與听“老子”的》,《鄉鎮論壇》,1994年1月。第26頁。

    [35]見Beijing Review,22(October 5,1979),21.然而,在稅收,打擊犯罪,特別是計劃生育領域,運動式政策執行的特點仍然很明顯。見Tyrene White,“Post-revolutionaryMobilization in China ,”World Politics,43(October 1990)。

    [36]訪談,河北以及山東,1993-95;劉作翔,肖周錄,《跳出“周期率”,要靠民主,更要靠法治》,《中國法學》,2(1995年4月),第11頁,注1;徐文秀,《不要再向往政治運動》,《內部文稿》,4(1992年2月25日),28-29.丁連祥,“當前農村干群關系的新動態及其對策,”《天津檢察》,1993年第3期(3月),第33頁。

    [37]訪談,河北,1995.

    [38]訪談,河北,1993,1995.

    [39]李文學,第8頁;王滿,《悲壯的中國謠》,第111-12頁;張厚安編,《中國農村基層政權》,成都︰四川人民出版社,1992,第229-30頁;訪談,河北,1993.

    [40]訪談,河北,1993;劉初潯,《農民負擔監督管理工作要法制化制度化》,《江西社會科學》,6(1994年6月),第49頁。關于拒絕在責任狀上簽名“就等于自動辭職”,見陳建新,“政績造假面面觀,”《政府法制》,1995年5月5日,第39-40頁。

    [41]《中國共產黨沙咀區委會辦公室文件》,4(1991)。當大多數責任指標的分配以人均收入為基礎時,“科學量化”就必然會使富一些的單位比它們的同級單位承擔更多的指標任務。訪談,河北,1993.

    [42]古岡,“一票否決產生的負效應,”載《鄉鎮論壇》,1994年5月5日,第14頁;範小建,李顯剛,第16頁;訪談,河北,1993.

    [43]《中國共產黨沙咀區委會辦公室文件》,4(1991);訪談,河北,1993.

    [44]訪談,河北,1993,1995.

    [45]楊文良,《我在高邑縣中韓村的所見所聞》,未公開發表的報告,1991年,第4頁;李文學,第8頁;訪談,河北,1993.

    [46]訪談,河北,1993.

    [47]《人民日報》(海外版),1996年6月22日,第4版。訪談,河北,1993.

    [48]王滿,111-22頁;訪談,河北,1993.

    [49]訪談,河北,1993.根據李慷,第274頁︰“幾乎所有的干部都說自己與群眾關系良好,但群眾對此卻未必同意。”

    [50]Wilson ,pp.161,170.

    [51]見Rosen ;Lipsky ,pp.48-51.

    [52]李慷,273-74頁;訪談,河北,1997.

    [53]劉初潯,第49頁;訪談,河北,1997.

    [54]陳建新,《警惕農民負擔的變相回潮》,第17頁;熹靈,第9-10頁;訪談,河北,1993.

    [55]訪談,河北,1993.

    [56]訪談,河北,1993;訪談,河北,1994;王滿,191頁。

    [57]訪談,河北,1993.

    [58]王滿,187-88頁;楊學軍,孫新民,《合理解決鎮政府和村委會之間的關系》,載中國基層政權建設研究會,《實踐與思考》,沈陽︰遼寧大學出版社,1989,第144頁;劉楚江,《關于干群關系和村民自治的思考》,載中國基層政權建設研究會,《實踐與思考》,北京︰中國社會出版社,1992,第194-96頁。

    [59]Bernstein and Solinger ,p.10.

    [60]楊愛民,《村級政治的改革與發展》,香港︰天馬出版公司,1993,第58-59頁。

    [61]關于這個很少談及的話題,見儲考山主編,《中國政治制度史》,上海︰三聯書店,1993;Lowell Dittmer and L Xiaobo(呂曉波音譯),“Personal Politics in the ChineseDanwei under Reform ”,Asian Survey ,36(March 1996),263.

    [62]陳建新,“政績造假面面觀,”第39-40頁;李大宏,黃海,《“兩個轉變”要實現,干部作風得先變》,

    《liao望》,16(1996年4月15日),第4-6頁;訪談,北京,1994.

    [64]訪談,河北,1993,1994;訪談,山西,1997.

    [65]訪談,山東,1994.同時見Lipsky,p.53.

    [66]訪談,河北,1993;同時見陳建新,“政績造假面面觀”;李大宏,黃海,第5頁。

    [67]訪談,山東,1994.

    [68]範小建,李顯剛,第15頁。

    [69]李文學,第107頁。

    [70]熹靈,第10頁;周一春,袁福珍,《新時期我國農會的建立刻不容緩》,《長白學刊》,4(1994),第52-54頁;李慷,273-74頁;王言彬,“農民負擔︰按下葫蘆起來瓢,”,載《民主與法制》,13(1995年7月),第11頁。

    [71]“隱蔽手段”問題(道德危險)是委托——代理分析中的一個焦點。見Jeffrey S.Bands ,“The Design of Institution ”,in David L.Weimer ,ed.,InstitutionalDesign(Boston︰Kluwe,1995),p.29;McCubbins and Schwartz ;Roderick D.Kiewiet and Mathew D.McCubbins ,The Logic of Delegation(Chicago ︰Universityof Chicago Press,1991),p.33.

    [72]見Melanie Manion,“The Electoral Connection in the Chinese Countryside ”,American Political Science Review ,90(December 1996);M.Kent Jennings ,“Political Participation in the Chinese Countryside”,American Political ScienceReview,91(June 1997);Kelliher ,“The Chinese Debate”;Oi ,“EconomicDevelopment ”;O‘Brien ,“Implementing Political Reform ”;Li and O ’Brien,“The Struggle over Village Elections”;Epstein,“Village Elections ”。

    [73]訪談,河北,993.

    [74]《人民日報》,10月16日,1993年,第1版。

    [75]《人民日報》(海外版),3月29日,1995年,第4版。

    [76]程同順,《當前中國農民的政治參與》,碩士論文,南開大學,1994,第12頁;于昕,《“亂攤派”仍未休》,《民主與法制》,9(1993年9月)。

    [77]趙常繁,《減輕農民負擔要依靠法律》,《民主與法制》,2(1993年2月)。

    [78]Kevin J.O ‘Brien ,“Rightful Resistance ”,World Politics ,49(October 1996);Lianjiang Li and Kevin J.O’Brien ,“Villagers and PopularResistance in Contemporary China”,Modern China ,22(January 1996)。

    [79]王宗儒,“對農村干群裂痕加深的憂與思,”《中國民政》,4(1989),第10頁。

    [80]包永輝,“深化農村改革的契機,”《鄉鎮論壇》,5(1991);訪談,河北,1994年,1995年(11月);訪談,山西,1997.

    [81]方國民,“對當前農村集體上訪情況的調查分析,”《鄉鎮論壇》,12(1993);李仁虎,于振海,《楊趙鄉更名風波》,《半月談》(內部版),6(1993),第34頁;訪談,,河北,1993;訪談,北京,1994.

    [82]中共磁縣委組織部,“由狀告支部書記引出的思考,”《干部與人才》,12(1993),36.

    [83]王平,《“民告官”為何又打“退堂鼓”》,《法制與文明》,11(1991年11月),35;同時見,Kevin J.O‘Brien and Lianjiang Li,“The Politics of Lodging Complaintsin Rural China”,China Quarterly,143(September 1995)。

    [84]劉宇,第96頁。

    [85]潘熙寧,《農民負擔多維透視》,《民主與法制》,10(1993年10月)。

    [86]于振海,第26頁。

    [87]朱克欣,“1831次告狀,《民主與法制》,9(1993)。

    [88]朱克欣,第26頁。

    [89]有關相反的觀點,見Vivienne Shue ,The Reach of the State (Stanford︰StanfordUniversity Press,1988);Jonathan Unger ,“State and Peasant in Post-RevolutionChina ”,Journal of Peasant Studies ,17(October 1989)。

    [90]Jonathan Fox ,The Politics of Food in Mexico (Ithaca︰Cornell UniversityPress ,1993),chs.6and 7.

    [91]見O ‘Toole ,p.197;Matland,p.148.

稿源︰ 作者︰ 歐博文 李連江 責編︰ 楊富強